Jaarverslag 2016

Jaarbericht

Het domein van de strafrechter moet niet verder worden beperkt. In plaats van steeds meer zaken buiten de rechter om af te doen, is het hoog tijd de keten in vergaande mate beter te laten functioneren. Dit betoogt Frits Bakker, voorzitter van de Raad voor de rechtspraak.

 

De Rechtspraak neemt een bijzondere plaats in de strafrechtketen in. Enerzijds maakt de rechter ‘gewoon’ deel uit van de keten. Strafzaken worden bij hem aangebracht door de vorige schakel, het Openbaar Ministerie (OM). Bij veroordeling volgt doorzetting naar de volgende schakel: de tenuitvoerlegging van de straf. Anderzijds is de rechter degene die het werk van de andere partijen in de keten beoordeelt en toetst. Als we als doel van de keten formuleren: ‘zoveel mogelijk daders van strafbare feiten veroordelen’, zal de rechter zich met dat doel niet vereenzelvigen. Als we als doel formuleren: ‘zorgen dat de burger ziet dat overtreding van wetten volgens de regels wordt bestraft’, zal de rechter zich daaraan wel kunnen verbinden.

De opsporing van strafbare feiten is een taak van de regering, van de uitvoerende macht. Die beschikt daarvoor over de politie en andere opsporingsdiensten. Deze regeringsverantwoordelijkheid geldt weliswaar in veel mindere mate voor het meer autonome OM, maar toch is het in Nederland gebruikelijk dat er beleid wordt gevoerd over opsporing en vervolging van strafbare feiten. En dat de minister daarvoor verantwoording aflegt in de Kamer. De rechter is géén onderdeel van dit beleidsmatige aspect van de keten. Dat wil niet zeggen dat de rechter nooit meewerkt aan het realiseren van beleid. Dat geschiedt echter op basis van de afweging ‘wat is hier goede en maatschappelijk relevante rechtspraak?’ De rechter realiseert zich dan dat de samenleving het belangrijk vindt dat er - bijvoorbeeld - snel duidelijkheid komt over de beoordeling van openlijk geweld tegen hulpverleners tijdens oud en nieuw en is bereid alle zaken die zich daarvoor lenen door middel van (super)snelrecht te berechten. De rechter neemt bij zijn afwegingen altijd de inhoud van het individuele dossier als uitgangspunt.

Zorgen over de strafketen

Er zijn zorgen over het functioneren van strafketen. Waarom trekt óók de Rechtspraak zich die zorgen aan? 

Daarvoor zijn twee redenen, een ‘externe’ en een ‘interne’. Rechtspraak functioneert op basis van het vertrouwen dat de burger in de rechter heeft. Alleen op basis van dat vertrouwen kan de Rechtspraak haar rol in de democratische rechtsstaat voluit waarmaken. Het vertrouwen van de burger in de (straf)rechter lijdt eronder als:

  • de strafketen niet optimaal functioneert; 
  • burgers menen dat strafbare feiten (soms) straffeloos kunnen worden begaan; 
  • de burger denkt dat aangifte doen toch geen effect sorteert omdat de pakkans te laag is (verreweg de belangrijkste afschrikfactor, veel meer dan de hoogte van straffen); 
  • hij vindt dat strafzaken veel te lang duren en te complex zijn.

‘De burger moet zien dat
overtreding van wetten volgens
de regels wordt bestraft’

Het gevolg daarvan is dat het vertrouwen van de burger in het functioneren van de rechtsstaat daalt. Het zijn het rechtsgevoel en de rechtsstaat die dan verliezen. Dat is een onwenselijke ontwikkeling. Dat trekt dus ook de rechter zich aan - en daarom is het ook in het belang van de rechter dat de strafketen goed functioneert. 

Er is ook een interne reden: als de schakels van de keten niet goed op elkaar aansluiten, als er onnodige kosten worden gemaakt, als – kort gezegd – de bedrijfsvoering en de processen in de keten te kort schieten, dan heeft ook de rechter daar last van. Vertragingen van zaken door onnodige aanhoudingen leveren niet alleen ergernis op bij alle direct betrokkenen, maar leiden ook tot hoge kosten. Alleen als de keten in logistiek opzicht optimaal draait en iedere partner zijn professionele taak daarin optimaal vervult, bereiken we de situatie waarin we kunnen spreken van ‘snel en in één keer goed’. 

Daarom is de Rechtspraak sterk betrokken in de strafketen en ook bereid om in die keten afspraken te maken. Het gaat dan om de bedrijfsmatige en kwalitatieve processen van die keten.

De grenzen zijn bereikt

Er is de afgelopen decennia het nodige te doen geweest over het functioneren van de strafketen en de individuele schakels daarvan. De keten stond bekend als ingewikkeld, bureaucratisch, formalistisch en traag. Inspanningen op het gebied van opsporing en handhaving leidden niet altijd tot het gewenste resultaat: een effectieve strafrechtelijke afdoening. De afgelopen jaren zette de wetgever dan ook in op afdoeningen buiten de strafrechter om. Geen strafrechtelijke boete meer, maar een bestuursrechtelijke boete. Of een fiscale heffing. Zaken werden weggehouden bij de strafrechter door het OM ruimere bevoegdheden te geven met de strafbeschikking. 

De grenzen van wat op dit gebied wenselijk is, zijn bereikt. Het is niet erg, als deze afdoeningswijzen worden ingezet voor de afdoening van vormen van veelvoorkomende kleine zaken. Hierbij is de afdoening standaardmatig en hoeft er weinig rekening te worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval, van de verdachte en van het slachtoffer. Maar het domein van de strafrechter moet absoluut niet verder worden beperkt. In plaats van steeds meer zaken buiten de rechter om af te doen, is het hoog tijd de keten in vergaande mate beter te laten functioneren, zodat het omzeilen van de strafrechter niet meer nodig is. 

‘In plaats van steeds meer zaken
buiten de strafrechter om af te doen,
is het juist zaak de strafketen beter
te laten functioneren’

Vertrouwen op een eerlijk proces

Bij het beter laten functioneren van de strafrechtketen zijn het belang van de samen­leving, van de verdachte en van het slachtoffer leidend. De samenleving moet kunnen zien en controleren dat er in strafzaken recht wordt gedaan. De samenleving moet kunnen vaststellen dat er wordt opgetreden en dat er straf staat op het overtreden van wetten en regels. In het bijzonder geldt dat voor zaken met een grote maatschappelijke impact. De samenleving kan dat maar zeer ten dele zien als het OM bijvoorbeeld extreem grote strafzaken afdoet met een miljoenentransactie. De rechter kan die transactie niet op juistheid toetsen.

Maar ook het belang van de verdachte en het slachtoffer zijn leidend. Alle procesdeelnemers en de samenleving moeten erop kunnen vertrouwen dat er een eerlijk proces plaatsvindt, waarbij de grondrechten worden gerespecteerd. 

Er zijn dus twee grote belangen, waartussen de strafrechter manoeuvreert:

  1. het belang dat in de rechtsstaat wetten en regels effectief worden gehandhaafd; én
  2. het belang dat bij die handhaving de individuele rechten van de burger worden gerespecteerd.

Het is de strafrechter die bij uitstek is toegerust voor die taak en de strafrechter wil die taak graag uitoefenen als schakel van een effectieve en geoliede strafketen. Dat is immers in ieders belang, ook dat van de verdachte.

Minder strafzaken

Het aantal aan de rechter voorgelegde strafzaken daalt al enkele jaren. In 2016 daalde het aantal zaken dat op zitting kwam met circa 12 procent. Aan de ene kant zou men kunnen zeggen: dat is goed nieuws! Als dit het gevolg is van het feit dat de criminaliteit daalt, mogen we ons in Nederland gelukkig prijzen. Er zijn echter belangrijke signalen dat dit in ieder geval niet het hele verhaal is. Hiervoor werd stilgestaan bij een andere mogelijke oorzaak: alternatieve handhaving buiten de strafrechter om. Harde cijfers daarover zijn er maar ten dele. Dat laat nu ook juist goed zien, waarom het zo belangrijk is de strafrechter in positie te houden. Andere vormen van handhaving zijn vele malen minder transparant.

‘De veiligheid lijkt te zijn
toegenomen, maar de burger
ervaart dat nauwelijks zo’

Ook andere factoren spelen een rol. De veiligheid lijkt te zijn toegenomen, maar de burger ervaart dat nauwelijks zo: het percentage Nederlanders dat zich wel eens onveilig voelt daalde van 37 procent in 2012 naar 35 procent in 2016. Volgens de Veiligheidsmonitor 2016 van het CBS deed de burger slechts in 27 procent van de ondervonden delicten aangifte bij de politie. Dat cijfer is nog veel lager bij ondervonden internetcriminaliteit. Het is al vaker gezegd: de aard van criminaliteit verandert in snel tempo. Die andere vormen van (computer)criminaliteit komen niet aan het licht doordat de opsporings- en vervolgingsorganisatie niet voldoende zijn toegerust om ze op te sporen. 

Het zou zomaar kunnen zijn dat er een verband is tussen de lage aangiftebereidheid en de ervaren effectiviteit van de strafrechtelijke handhaving. Het Continu Onderzoek Burgerperspectieven van het SCP laat zien dat de burger strafrechtelijke handhaving het rapportcijfer 5,4 geeft.

De strafrechtspleging ziet zich ook voor forse uitdagingen gesteld. De bestrijding van oplichting via internet vergt een totaal andere aanpak dan de bestrijding van oplichting op de markt. Nieuwe criminaliteit vergt heel andere kennis van de professionals in de keten; het nationaal georiënteerde strafrecht heeft niet altijd een antwoord op de snelle internationalisering van daders, niet zelden georganiseerde bendes.

Investeer in de strafketen

De strafketen moet snel veel beter gaan functioneren. Digitalisering is daarbij een essentiële voorwaarde. Rechtspraak, politie en OM hebben gezamenlijk een commissie (‘commissie-Van den Emster’) aan het werk gezet om te rapporteren over de staat van de strafketen en over de wijze waarop die keten kan worden geoptimaliseerd. Een belangrijke uitkomst is dat verbetering van de keten start met een goede digitale logistiek. Met behoud van ieders rol, taak en verantwoordelijkheid kunnen de genoemde partners er uitstekend voor kiezen om één digitale infrastructuur in te voeren. Dan zullen we bereiken dat de rechercheur niet het proces-verbaal moet printen, terwijl bij de volgende ketenpartner het papieren proces-verbaal eerst wordt gescand om het verder digitaal te kunnen bewerken. Als er in een lopend onderzoek snel toestemming moet worden gevraagd voor een extra telefoontap, hoeft de motoragent niet meer met een proces-verbaal onder de arm naar de rechter-commissaris. 

 

 

Formaliteiten in het strafproces zijn van groot belang en de techniek is beschikbaar om ervoor te zorgen dat die formaliteiten niet als een loden last worden ervaren, maar als het vanzelfsprekend gevolg van de te respecteren grondrechten.

Breng de regels naar deze tijd

Ook van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering mag het nodige worden verwacht. Die operatie brengt regels van honderd jaar geleden weer bij de tijd. De Rechtspraak vindt het heel belangrijk dat daarin meer ruimte komt voor regie door de strafrechter (in het bijzonder de rechter-commissaris), maar ook dat er ruimte komt nieuwe technieken en hulpmiddelen te gebruiken. Een experimenteerbepaling kan ervoor zorgen dat nu nog niet herkende nieuwe mogelijkheden, straks ook veel soepeler in de keten kunnen worden geïmplementeerd. 

Een ander belangrijk aandachtspunt moet de effectiviteit van straffen zijn. Is een opgelegde straf uitvoerbaar? Sorteert die straf ook het gewenste effect? Het streven moet natuurlijk zijn dat straffen effect en betekenis hebben voor slachtoffer, verdachte en samenleving, bijvoorbeeld door bij te dragen aan gedragsverandering en het voorkomen van slachtofferschap. Meer inzicht in de effectiviteit van opgelegde straffen biedt kansen, maar dat vraagt wel om een bredere deskundigheid en meer samenwerking met andere maatschappelijke sectoren.

De burger heeft recht op een goed functionerende strafketen. Degenen die zich moeite getroosten om zich aan de regels te houden en om de rechten van anderen te respecteren, hebben er recht op dat hun rechten en hun veiligheid door een effectief strafrechtssysteem worden gezekerd en dat overtreding van regels niet loont. En alleen in een goede functionerende strafketen kan de strafrechter de rol spelen die onze rechtsstaat hem heeft toegekend: toetsen, waarborgen, oordelen en uiteindelijk transparant en passend straffen. 

Mr. F.C. Bakker
voorzitter Raad voor de rechtspraak